Contra l’equitat i l’autonomia. Anàlisi del fracàs del model de finançament autonòmic

És un dels “elefants a la sala” que hi ha a l’Estat espanyol, un d’aquells problemes obvis que ningú no vol discutir, però que no pel fet de ser ignorat desapareix. Ens referim al sistema de finançament de les comunitats autònomes (CA) de règim comú (totes excepte Euskadi i Navarra). I per què n’hem de parlar? Segons Eurostat, l’any 2016 les CA es van fer càrrec del 93% de la despesa pública que es va realitzar a tot l’Estat espanyol en els àmbits de la sanitat i l’educació, dos dels pilars fonamentals de qualsevol Estat del Benestar. Aquestes xifres, doncs, posen de manifest la importància que tenen tots aquells mecanismes que garanteixen el finançament d’aquestes CA, atès que d’aquest en depèn, en gran mesura, la viabilitat i l’eficàcia de moltes de les polítiques socials que ens afecten en el nostre dia a dia.

Amb aquesta idea en ment, i tenint en compte que l’actual sistema de finançament autonòmic està caducat des del 2013, plantejarem, des de l’òptica del federalisme fiscal, una anàlisi d’aquest sistema, mitjançant la qual podrem escatir les debilitats d’un model vigent des de fa gairebé deu anys.

Els fonaments del federalisme fiscal

El federalisme fiscal es desenvolupa en el context dels Estats federals com a teoria sobre la qual es construeixen els sistemes de finançament que regulen les relacions fiscals entre els governs centrals i les entitats federades. Els principis fonamentals d’aquesta teoria, i que ha de complir qualsevol model de finançament subcentral, són els següents:

● Autonomia. Aquesta s’ha de donar tant en el camp dels ingressos (les unitats subcentrals han de posseir capacitat per decidir el volum del que recapten i la política fiscal) i de les despeses (les unitats subcentrals han de tenir capacitat per establir en què i com gasten).

● Equitat vertical. Implica la necessitat que hi hagi un equilibri entre el repartiment de les competències entre el poder central i el subcentral, per un banda, i el repartiment dels ingressos entre les dues esferes de poder, per l’altra.

● Equitat horitzontal. Aquesta es dóna quan existeix un equilibri entre la capacitat de les diverses unitats subcentrals per generar ingressos tributaris i les seves necessitats de despesa; és a dir, quan els governs de les entitats subcentrals més febles a nivell financer estan en condicions de proveir serveis públics amb uns estàndards similars als de les unitats més riques, sense exigir un major esforç fiscal que l’existent en aquestes unitats més riques.

● Coordinació intergovernamental. La seva presència és fonamental per fer efectiva la pedra clau de l’arquitectura federal, el pacte. En aquest sentit, existeixen dues tipologies de mecanismes. Per una banda trobem els de caràcter politicoinstitucional, que tenen com a principal objectiu el de garantir la participació i influència de les unitats subcentrals en la presa de decisions del govern central. Per altra banda trobem els de caràcter tècnic, més centrats a resoldre qüestions de caràcter pràctic tant en l’àmbit dels ingressos com de les despeses.

Cal destacar que no existeix un model tancat d’implementació del federalisme fiscal. Per tant, la teoria informa els diversos models, però el sistema de cada federació adapta aquests principis a la seva realitat política, territorial, econòmica, social i cultural. Així doncs, trobem des de sistemes que fan prevaldre el principi d’equitat (vertical i/o horitzontal) per sobre del d’autonomia, fins a sistemes que fan prevaldre l’autonomia per sobre de l’equitat, passant per sistemes que cerquen un cert equilibri entre ambdós principis.

El model de finançament de règim comú: de la lògica de la teoria a l’arbitrarietat de la pràctica

Abans d’entrar en matèria, recordem que el sistema de finançament autonòmic de règim comú es basa en el principi de caixa única, és a dir, que els diners que es recapten a les diferents CA van a parar a una sola caixa des de la qual, i seguint una serie de criteris que detallarem breument, es reparteixen els recursos entre elles. Aquest procediment rep el nom de sistema d’anivellament.

Pel que fa a l’anivellament, aquest es produeix en tres passos:

1. Fons de garantia dels serveis bàsics o FG (sanitat, educació i serveis socials). De tots els recursos que es recapten a cada CA, el 75% van a parar a aquest fons, al qual s’hi afegeixen recursos addicionals provinents de l’Estat. En aquest punt es calculen les necessitats de despesa de cada CA en base a tot un seguit de criteris (com ara la població de dret o la població d’entre 0 i 16 anys), i a aquestes necessitats se’ls resten el 75% dels ingressos tributaris en aquella mateixa CA. Es tracta, doncs, d’un fons que garanteix un anivellament total dels recursos, ja que deixa totes les CA amb un nivell de recursos ajustats similars per tal de fer front al que es consideren serveis essencials de l’Estat del Benestar.

2. El 25% restant de la recaptació impositiva a cada CA no va a parar al FG, sinó que roman al territori de cada CA. Per tant, són recursos que no s’anivellen. L’acció combinada d’aquest pas amb el FG provoca un anivellament parcial dels recursos de les CA, o el que és el mateix, que les CA que tinguin major capacitat fiscal gaudeixin de més recursos per càpita, però no amb tantes diferències com si no es produís l’anivellament a través del FG.

3. Fons de suficiència global i fons de convergència. Amb el fons de suficiència global es garanteix que totes les CA tinguin un guany de recursos respecte del model anterior de 2001, i els fons de convergència van destinats a garantir el principi d’ordinalitat (fons de competitivitat) i afavorir la convergència regional en termes de rendes (fons de cooperació).

Sobre el paper, doncs, sembla que el sistema sobre el qual descansa el finançament de les autonomies de règim comú respon a tot un seguit de mecanismes pensats per garantir, sobretot, l’objectiu de l’equitat horitzontal. Ara bé, els resultats del sistema reflecteixen una lògica d’anivellament horitzontal? I, al seu torn, respecten tots els principis del federalisme fiscal?

PRINCIPI D’AUTONOMIA. Les dades que ofereixen el Ministeri d’Hisenda i Funció Pública, així com el Fons Monetari Internacional, ens permeten concloure, en primer lloc, que el model de finançament vigent des del 2009 no respecta el principi d’autonomia, especialment pel costat dels ingressos. Així doncs, segons dades de l’Avance de la actuación económica y financiera de las administraciones públicas l’any 2016 només un 16,8% dels recursos tributaris globals van correspondre a les CA; per contra, l’Estat, a través de l’Administració Central i de la Seguretat Social, va controlar el 72% d’aquests recursos, una forta descompensació que no s’ajusta amb la realitat de la descentralització present a l’Estat espanyol. Al mateix temps, i segons dades del Fons Monetari Internacional (Government Finance Statistics), el mateix any 2016 un 58,2% dels ingressos de les CA van dependre de les transferències de les altres administracions (fonamentalment del govern central), cosa que afecta negativament l’autonomia de les CA per decidir el volum dels seus ingressos i afegeix un important element d’incertesa, ja que els recursos finals de les CA resten subjectes a la capacitat i voluntat de l’Estat per fer front als seus compromisos pressupostaris. Només a tall d’exemple, al Canadà tan sols un 18,8% dels ingressos de les províncies (equivalents a les CA) van dependre de transferències d’altres administracions. Finalment, i a mode de contrapunt, cal destacar que l’autonomia de les CA en la despesa és elevada, ja que tot i dependre molt de les transferències, la major part d’aquestes són incondicionades.

PRINCIPI D’EQUITAT. En segon lloc, i pel que fa a l’equitat, les dades també ens mostren que el model de finançament de les CA no garanteix la correspondència entre ingressos i competències per als diferents nivells de govern (equitat vertical), especialment en el cas de l’Estat central i les CA. Així, l’any 2016 a l’Estat li van correspondre 15,4 punts percentuals més d’ingressos (en va controlar el 72%) dels que hagués necessitat per a la despesa que va acabar gestionant (56,6%), mentre que a les CA els van correspondre 15,3 punts percentuals menys d’ingressos (en van controlar el 16,8%) dels que van necessitar per a la despesa gestionada (32,1%). En el cas de les Administracions Locals aquesta descompensació va ser molt menor (0,2 punts percentuals, ja que van controlar un 11,1% dels ingressos i van gestionar un 11,3% de la despesa).

Ara bé, tot i que els resultats en equitat vertical no són satisfactoris, el model de finançament genera desequilibris encara més grans quant a equitat horitzontal, fins al punt que es genera un repartiment arbitrari dels recursos entre les CA. Si el sistema seguís una lògica de repartiment de territoris “rics” cap a territoris “pobres”, seria d’esperar que totes les CA que abans del repartiment es troben per sobre de la mitjana estatal en capacitat fiscal haguessin perdut, després del repartiment, punts sobre aquesta mitjana, uns recursos que anirien a parar a les CA amb menys recursos per tal de reduir les desigualtats entre territoris, ja que les CA “pobres” haurien guanyat punts i s’haurien acostat a la mitjana estatal. És això el que succeeix? No. Un primer exemple el trobem, per a l’any 2015, en el fet que el model no genera el mateix efecte sobre totes les CA que superen la mitjana estatal en ingressos segons població ajustada. Així, ens trobem que Cantàbria, La Rioja i Aragó, tot i estar inicialment per sobre de la mitjana estatal quant a ingressos (109,8, 100,3 i 106,9 punts respectivament), no només no perden recursos després del repartiment, sinó que en guanyen (129,3, 119,6 i 109,9 punts), cosa que contravé la lògica d’un sistema de repartiment de la riquesa. Al seu torn, el model tampoc no genera el mateix efecte sobre totes les CA que es troben per sota de la mitjana estatal en ingressos segons població ajustada. En aquest sentit, el cas dels valencians és especialment significatiu: tot i que el País Valencià es troba per sota de la mitjana estatal en índex de capacitat fiscal (98,5 punts) acaba allunyant-se encara més d’aquesta mitjana un cop finalitza el repartiment (95,0 punts). De nou es trenca la lògica del repartiment de la riquesa, atès que un territori que hauria de ser receptor net de recursos amb el repartiment, n’acaba perdent. Com a últim punt cal destacar que, a més a més, el sistema de repartiment altera l’ordre entre les CA pel que fa a posició inicial i final quant a recursos per càpita (principi d’ordinalitat), cosa que encara n’incrementa més l’arbitrarietat, ja que el model no produeix un efecte de mitigació de les desigualtats entre territoris en termes de recursos per càpita, sinó que en alguns casos genera una inversió d’aquestes desigualtats (només a tall d’exemple, les Illes Balears passen de ser el segon territori amb més recursos abans de transferències, a ser-ne el nové després de transferències, mentre que Extremadura passa de ser el penúltim a ser-ne el tercer amb més recursos).

PRINCIPI DE COORDINACIÓ. Finalment, com a darrer element a analitzar hi ha els mecanismes de coordinació intergovernamental. Cal destacar que aquests mecanismes es caracteritzen per la seva debilitat. L’únic mecanisme genuí que es preveu és el Consell de Política Fiscal i Financera, però aquest òrgan sovint ha estat marcat per la seva discrecionalitat i manca de transparència, a més a més d’haver registrat actuacions en què el criteri de partit polític s’ha imposat per sobre del criteri territorial. A banda d’aquest òrgan, no existeix pràcticament cap altra coordinació entre l’Estat i les CA a nivell fiscal. Així, l’Estat s’encarrega de la recaptació, gestió i inspecció de la major part d’impostos, espai en què les CA tenen un paper testimonial.

Els perills d’un sistema imperfecte

Tal com hem pogut veure al llarg de l’article, el model de finançament pactat el 2009 és encara lluny de complir els requisits per poder-lo considerar un sistema de finançament ajustat al federalisme fiscal. Les mancances que s’hi detecten no només aporten inestabilitat al model territorial espanyol, sinó que amenacen greument la viabilitat de l’Estat del Benestar al dependre en la seva gran majoria d’unes CA que no gaudeixen de fonts de finançament estables. La situació de CA com les Illes Balears, Catalunya i el País Valencià és especialment greu si tenim en compte que, a banda d’aquests problemes, pateixen una minva injusta i insostenible en la seva capacitat de finançament per càpita a causa dels sistemes d’anivellament del model vigent; aquesta pèrdua suposa un llast en el manteniment i expansió de les seves estructures de benestar, fins al punt que els governs autonòmics respectius són incapaços d’oferir als ciutadans d’aquests territoris un nivell de prestacions d’acord amb el seu nivell de riquesa. Aquest fet esdevé especialment preocupant en un context de crisi econòmica, escassetat de recursos i retallades en les prestacions públiques.

Davant d’aquesta realitat, que en part és responsable de les retallades que han patit les estructures de benestar en alguns territoris i del tensament sense precedents de les relacions interterritorials, és urgent abordar una reforma en profunditat del model de finançament del 2009 per tal d’acostar-lo als principis del federalisme fiscal i assolir una situació de major justícia en el repartiment i assignació dels recursos a les CA. Es tracta d’una condició necessària, tot i que no suficient, per garantir la viabilitat de l’Estat de Benestar espanyol, ja que la recentralització no sembla una opció a considerar tenint en compte els elevats costos que comportaria a nivell polític, així com en l’eficiència i l’eficàcia de la despesa pública. En tot cas, es tracta de mesures que haurien d’anar acompanyades d’un augment de la pressió fiscal i de la despesa pública per tal d’acostar l’Estat espanyol als estàndards europeus i, d’aquesta manera, contribuir a la millora dels índexs de benestar social de les persones que hi viuen.

About the Author

Pol

Nascut el 1987 a Barcelona, soc politòleg per la Universitat Pompeu Fabra, i màster en Polítiques Públiques i Socials per la UPF-Barcelona School of Management i la Johns Hopkins University. Treballo per millorar la vida de la gent que m'envolta des de la universitat i des de l'àmbit local a Sant Adrià de Besòs.